Otro daño colateral de la inestabilidad política en España: la inexistencia de una estrategia digital

“Everyone needs a strategy. Leaders of armies, major corporations, and political parties have long been expected to have strategies, but now no serious organization could imagine being without one. Despite the problems of finding ways through the uncertaintity and confusion of human affairs, a strategic approach is still considered to be preferable to one that is merely tactical, let alone random. Having a strategy suggests an ability to look up from the short term and the trivial to view the long term and the essential, to address causes rather than symptoms, to see woods rather than trees. Without an strategy, facing up to any problem or striving for any objective would be considered negligent”.

 

Las palabras con las que se inicia la monumental “Strategy”, de Lawrence Freedman, vienen a cuento de una simple constatación: a punto de entrar en el último trimestre de 2019 y encaminándose el país a la celebración de sus cuartas elecciones generales en cuatro años, España aún no dispone de una estrategia digital digna de tal nombre. Y esto no deja de ser una anomalía. Primero, porque la mayoría de países importantes y avanzados, democrática y tecnológicamente, disponen de ella, como es el caso de Alemania (2016), Reino Unido (2017), Suecia (2017) o Francia (2018), que integran en ese tipo de instrumento específico medidas políticas y normativas en infraestructura, educación, emprendimiento, industria y empresa, seguridad, administración públicas, datos, innovación o lucha contra la exclusión, entre otras líneas de actuación, y siempre con una perspectiva de continuidad y largo plazo. Lo mismo puede decirse de la Unión Europea, que lanzó al inicio de la Comisión Juncker (2014) su estrategia de mercado digital único como una de las prioridades de su programa político, basada en tres pilares (mejorar el acceso de ciudadanos y empresas a bienes y servicios digitales en Europa, crear las condiciones adecuadas y un campo de juego equilibrado para que redes digitales y servicios innovadores puedan prosperar y maximizar el potencial de crecimiento de la economía digital), y plasmada, desde entonces hasta julio de 2019, en 30 iniciativas a las que se debe, entre otros logros, la posibilidad para los ciudadanos de acceder a los contenidos online a que estén suscritos, con independencia del país miembro de la Unión en el que se encuentren, la inversión de 1000 millones de euros en infraestructuras de supercomputación o la legislación sobre ciberseguridad y el refuerzo de la coordinación entre Estados en casos de ciberataques.

 

 

Pero, en segundo lugar, tal carencia resulta igualmente anómala si se atiende a los planes de los dos últimos Gobiernos de la nación (Rajoy 2016/18 y Sánchez 2018/19), a los programas de los partidos políticos, y a los discursos y declaraciones de sus líderes, porque prácticamente todos ellos, sin excepción, y al margen de diferencias en valoración, relevancia o estilo, afirman que la digitalización, entendida como manera en que las tecnologías digitales impactan sobre la sociedad, la economía, la política y la cultura, supone un proceso de transformación revolucionaria, un verdadero cambio de época y, consecuentemente, un asunto político de capital importancia, siendo así que, por lo demás, tal conclusión es compartida, muy generalizadamente, por empresas, sindicatos, universidades o asociaciones de todo tipo. Valga como ejemplo de lo anterior uno bien reciente y significativo: lo dicho en el último debate de investidura (22 de julio de 2019) por el candidato a la presidencia del Gobierno, Pedro Sánchez, que identificó “la revolución tecnológica o digital como un reto prioritario” del programa con el que se presentaba para ganar la confianza de la Cámara, al que “hay que responder con la transformación digital”, para desgranar a continuación una serie de medidas, incluidas en la Agenda del Cambio (febrero 2019) y en el Programa Nacional de Reformas (abril 2019), tales como el aumento en la inversión en I+D+i (para llegar al 2% del PIB que representa la media europea), la promoción de un pacto de Estado por la ciencia, la transformación del tejido empresarial, de la industria y la cultura, la digitalización del sector público, la aprobación del plan de ciberseguridad, la apuesta por la ciencia y el conocimiento con una nueva ley educativa, la aprobación de una estrategia nacional de inteligencia artificial para finales de año y la creación de una entidad pública de financiación de la innovación y el emprendimiento.

 

Así pues, un observador imparcial y no familiarizado con la cuestión podría preguntarse, legítimamente, por qué si hay tantas cosas por hacer desde la “cosa pública” (conectadas entre sí, con perspectiva de medio y largo plazo y disposición de recursos limitados) para abordar los retos que plantea la transformación digital, y si países de tanto nivel, al menos, como el nuestro han aprobado por razones de eficiencia y buen gobierno una estrategia a tal efecto, España no ha hecho lo mismo. A mi juicio, la respuesta a esta pregunta se encuentra en la infeliz conjunción un elemento novedoso, sobrevenido, como es la inestabilidad política que vive nuestro país desde 2016, (cambios acaecidos en el sistema de partidos, aparición de nuevos actores con peso electoral, crisis internas y renovación y rejuvenecimiento de los liderazgos), y un elemento tradicional, arraigado en el funcionamiento de nuestra democracia parlamentaria y que incide en las situaciones de bloqueo, que no es otro que la notoria incapacidad de los partidos, salvo en casos excepcionales, para llegar a acuerdos estables y duraderos en políticas públicas de amplio alcance (a veces coincidentes con las denominadas, de forma cada vez más pomposa, y quizás abusiva, como “políticas de Estado”)

 

Para ilustrar esta afirmación valga el recurso al Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, donde se da cuenta de comparecencias prácticamente simétricas, ante las comisiones correspondientes, de los dos últimos responsables de la cuestión digital en el Gobierno de la nación.

En efecto, el 16 de abril de 2018, quien entonces era secretario de Estado para la Sociedad de la Información y Agenda Digital, José María Lassalle dijo que “lo que se ha planteado este Gobierno en 2017 ha sido modificar la aproximación a las incertidumbres y a la problemática que plantea la transformación digital (…) desde el diseño de la herramienta de la estrategia digital (…) que gira alrededor de cinco ejes…ciudadanía, educación y empleo, I+D, la innovación y el emprendimiento digital, la transformación digital de las empresas y la innovación de los servicios públicos digitales, las infraestructuras tecnológicas y la regulación inteligente … con voluntad de lograr el consenso de todas las fuerzas políticas y un horizonte temporal que va hacia 2025”, mientras que el portavoz del principal grupo de la oposición, Oscar Galeano, socialista, criticó la falta de vocación de liderazgo digital del Gobierno y afirmó que España solo estaba desarrollando una pequeña parte de su potencialidad digital.

Apenas nueve meses más tarde, el 31 de enero de 2019, y tras la aprobación de la moción de censura presentada contra el Gobierno presidido por Mariano Rajoy y la investidura de Pedro Sánchez como Presidente del Gobierno, el secretario de Estado para el Avance Digital (ahora en funciones), Francisco Polo declaró que “nuestro país no se merece la situación de orfandad que nos dejó el gobierno del Partido Popular en el ámbito digital …. hemos vivido de prórrogas y promesas, de tímidas aproximaciones a un ámbito que es nuclear para nuestro futuro … España necesita una visión a largo plazo, una hoja de ruta que permita hacer de este país un país más competitivo, próspero y justo a través de la digitalización, esa hoja de ruta es la Estrategia España Nación Emprendedora”, que incluye medidas sobre startups,inteligencia artificial, infraestructuras, incubadoras y aceleradoras de empresas, desarrollo y atracción de talento femenino y celebración en nuestro país de grandes eventos internacionales relacionados con el emprendimiento y la innovación tecnológica, y a la que calificó como “ la agenda digital que España necesita para los próximos diez años… con el objetivo muy claro de convertir el sector de emprendimiento tecnológico en el rompehielos de un nuevo modelo económico”, mientras que la portavoz del mayor grupo de la oposición, Ana Isabel Alós, popular, contestó diciendo que “su Estrategia no es nada más que un nombre para lo que ya se estaba haciendo…que no hay nada en los presupuestos distinto de lo que había… y que se han apropiado de planes ya existentes, como el de extensión de la banda ancha o de tecnologías digitales habilitadoras”.

Estas intervenciones brevemente reseñadas no son anecdóticas. Expresan, por el contrario, una cierta normalidad, una constante en el debate político y parlamentario español, que va más allá de la lógica pluralidad de opiniones y de la divergencia de planteamientos entre grupos que rivalizan por el poder y que, en el caso concreto de las sesiones citadas, podrían perfectamente haberse manifestado, de forma articulada y solvente, en la forma de abordar la fiscalidad de los servicios digitales, la automatización del trabajo, la oferta de formación profesional o las condiciones de despliegue de las redes de banda ancha ultra rápida, entre otros ejemplos. No fue así, como tampoco la parte relativa a la transformación digital del reciente discurso de investidura del candidato a la presidencia del Gobierno obtuvo un mínimo eco en las réplicas del resto de líderes parlamentarios.

Porque es moneda corriente en estos pagos, por desgracia, la ignorancia de argumentos y razones que se salgan de un guion prestablecido, la ausencia de genuino ánimo constructivo en el debate de las iniciativas, al margen de su procedencia, y la cicatería a la hora de reconocer méritos o aciertos al adversario.

 

En definitiva, la inestabilidad política acabó, primero, con la “España Inteligente” que proponía el gobierno del Partido Popular, para dejar, después, en el dique seco a la “España Nación Emprendedora” propuesta el gobierno del Partido Socialista. Obviamente, esta situación de inexistencia de una estrategia digital (y de presupuesto que la soporte), no equivale a que no se vayan a adoptar medidas de ningún tipo relacionadas con lo digital, o a que deliberadamente se desconozca o desatienda su creciente impacto en todos los ámbitos. De la misma forma que su mera aprobación, si algún día se produce, no será una panacea, ni siquiera en el caso de que tanto su diseño como su aplicación sean excelentes. Pero hay que reconocer, y en las últimas semanas asociaciones como Adigital, AMETIC o DigitalES se han pronunciado en este sentido, que la presente situación dista mucho de ser ideal, y que sigue estando justificado el objetivo de que España disponga, cuanto antes, de una estrategia digital. Porque, entre otras cosas, supone un instrumento que puede introducir orden y claridad en la acción ejecutiva, movilizar recursos y dotar de visibilidad y relevancia a esta determinada política pública, en línea con la definición abreviada del propio Freedman, para quien la estrategia no es otra cosa que “the art of creating power”.Cuál haya de ser su contenido concreto es algo en lo que no me voy a detener aquí: sobre ello hay ya mucho avanzado, gracias a las aportaciones realizadas en los últimos años por empresas tecnológicas, de información y comunicaciones electrónicas, asociaciones empresariales, sindicatos, universidades e instituciones científicas y, por supuesto, órganos de la Administraciones Públicas y organismos reguladores, entre otros. Pero sí me interesa concluir con algunas consideraciones sobre su proceso de elaboración y aprobación y la actitud y el enfoque que debería presidir el mismo:

 

  1. A este respecto me parece esencial contar desde el inicio con un acuerdo lo más amplio posible entre los grupos políticos presentes en el Parlamento. La estrategia digital no puede ser obra exclusiva del Ejecutivo de turno, ni concebirse como un mero pacto entre el Gobierno y el sector tecnológico y digital. No puede funcionar, en otras palabras, sin la legitimidad que solamente puede dar el respaldo de los representantes de los ciudadanos.

 

  1. La estrategia ha de formularse de manera transparente y participativa, incorporando experiencia y conocimiento, e incluir mecanismos de rendición de cuentas, de control y seguimiento para maximizar la eficiencia en su aplicación y desarrollo.

 

  1. Ha de hacerse, además, cuanto antes, con la mayor diligencia posible y con el consecuente reconocimiento de su importancia. Baste recordar, a estos efectos, que estudios realizados para cuantificar el impacto económico de la digitalización, como los de Katz y Callorda (2018), que crea un índice propio atendiendo a 64 indicadores para 75 países, o Deloitte para DigitalES (2019), sobre la base del índice de referencia europeo, estiman que una subida de un 10% en digitalización se corresponde con un incremento de aproximadamente el 1% del PIB per cápita real.

 

  1. Y ha de añadir, desde luego, una dosis suficiente de realismo, ya que no aporta nada afirmar que “España está en posición de liderar la revolución digital porque tenemos todas las herramientas en la mano” cuando nuestro país ocupa el undécimo (11) puesto en el “Índice de la Economía y la Sociedad Digitales” (DESI) 2019 de la Unión Europea, honroso pero no brillante, o incluso otros más bajos, como el vigésimo séptimo (27) en el “Enabling Digitalization Index”, el vigésimo octavo (28) en el “Global Innovation Index” o el trigésimo primero (31) en el “IMD World Competitiveness”, todos ellos de 2018.

 

  1. Así como ha de ser abordada con pragmatismo, identificando con la mayor precisión posible fortalezas (por ejemplo, la amplia disponibilidad de redes de banda ancha fija y móvil ultra rápidas) y debilidades (así, las carencias en formación y competencias digitales básicas), y priorizando, como hace la “Digital Israel National Initiative” (2017), la reducción de los gaps socio económicos.

 

  1. En fin, la estrategia digital debe desprenderse, en su elaboración, de inercias como la que se manifiesta al reclamar rutinariamente normas sobre regulación adaptada al desarrollo tecnológico, administración electrónica o cartas de derechos digitales, sin apreciar que ya disponemos de un Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas (2018) o una Ley Orgánica de Protección de Datos Personales y Garantías de los Derechos Digitales (2018), o incluso de una Ley procesal administrativa de 2015, que preveía un punto de acceso general electrónico de la Administración o un archivo único electrónico. Y, por supuesto, también ha de rechazar el conformismo y la resignación para aspirar, con una ambición sensata, a las mejoras y logros que la digitalización debe traer para todos, y que la política debe contribuir a hacer realidad, si quiere cumplir la función que la sociedad le reclama.

 

 

A propósito del Plan Nacional 5G

 

  1. El libro más importante y provocador publicado hasta la fecha sobre la nueva generación de comunicaciones móviles (*) recurre en su título al binomio mito-realidad para expresar la distancia que existe, según el autor, entre las expectativas desmesuradas del 5G y lo que subyace tras las mismas, que no es otra cosa que unos consumidores que no están dispuestos a pagar más por las mejoras en el servicio que van a recibir, un espectro que no es el ideal para esta tecnología y unos operadores que han de afrontar para su despliegue y explotación comercial cuantiosísimas inversiones en un entorno de incertidumbre y de reducción de rentabilidad. Tal desfase, si lo diéramos por cierto , no supondría algo radicalmente distinto a lo que ha venido ocurriendo desde hace décadas en el ciclo tradicional de la industria móvil (donde coexisten comúnmente una tecnología de salida, otra dominante y una tercera que prepara su entrada en escena), pero sí especialmente relevante (y peligroso), porque 5G está generando más atención y debate que cualquiera de sus antecesoras (como prueban recientemente los ensayos en los Juegos Olímpicos de Pyeongchang o las exhibiciones y ponencias en el Mobile World Congress), tanto por el potencial de transformación digital que se le supone como por el impacto transversal que se presume tendrá sobre la economía y la sociedad. De manera que en la introducción y despliegue exitoso del 5G hay mucho en juego, y eso se sabe en las regiones del mundo más avanzadas tecnológicamente (Estados Unidos, Asia, Unión Europea) donde cada vez son más frecuentes las iniciativas de todo tipo dirigidas a tal fin. También, por supuesto, en España, donde el pasado 1 de diciembre el Ministerio responsable de la Agenda Digital presentó el Plan Nacional 5G, y a finales de febrero ha empezado su ejecución, con la apertura de la licitación de bandas de frecuencia y la convocatoria de dos proyectos piloto.

 

  1. El Plan parte de la consideración de la tecnología 5G como un “nuevo paradigma de comunicaciones inalámbricas” y “componente esencial de la transformación digital”, en la medida en que las principales soluciones habilitadoras de ésta última, como IoT, Big Data, robótica, Virtual Reality, Augmented Reality o ultra alta definición, se soportarán sobre aquella. Y aunque la madurez tecnológica y comercial del 5G no se espera para antes de 2020, el Plan estima que es preciso tomar ya iniciativas regulatorias y de innovación en un proceso en el que, con buen sentido, invita a participar a operadores, fabricantes, proveedores, empresas, emprendedores, universidad y administraciones públicas, puesto que junto a infraestructura y redes de telecomunicaciones se necesita un ecosistema de plataformas, servicios y contenidos 5G. Hecha esta consideración inicial, el Plan añade dos cosas importantes sobre 5G: primero, que es una evolución, un continuum, cuyas innovaciones se incorporarán sobre las actuales infraestructuras de comunicaciones móviles, algo sobre lo que los operadores han venido insistiendo de manera consistente en los últimos años y, segundo, que facilitará el acceso a banda ancha móvil de muy alta capacidad y velocidad, comunicaciones ultra fiables y de baja latencia y comunicaciones masivas tipo máquina a máquina (M2M), lo que sentará las bases para un incremento sin precedentes del número de dispositivos conectados, de los volúmenes de transferencia de datos y de las capacidades de gestión remota en tiempo real. En fin, el Plan, que lógicamente guarda relación con precedentes, como el Plan de Acción 5G para Europa (2016) o la Declaración Ministerial de Tallin (2017), gira en torno a cuatro ejes de actuación, a saber, la gestión y planificación del espectro, el impulso a la tecnología 5G, los aspectos regulatorios y la coordinación del Plan y la cooperación internacional, y concluye con una “hoja de ruta” que prevé para 2018 dos acciones ya citadas, como son la licitación de las primeras frecuencias en la banda 3,4-3,8 GHz, considerada la principal para la introducción de servicios basados en 5G en Europa, donde se ha establecido un controvertido máximo de 120 MHz por operador para “fomentar la competencia y evitar el acaparamiento”  y la convocatoria de dos proyectos pilotos de tecnología 5G por valor de 20 millones de euros, así como la definición del proceso para la liberación de la banda 700 MHz (segundo dividendo digital).

 

  1. Nadie sabe a ciencia cierta qué será finalmente 5G. Así como el lanzamiento del GSM (2G) supuso un inesperado y extraordinario éxito tecnológico para Europa, la siguiente generación 3G tuvo en nuestro continente un despliegue lento y unos resultados mediocres, por no hablar de las cantidades astronómicas pagadas por las frecuencias UMTS, que tanto y tan negativamente afectaron a la salud financiera de los operadores en los primeros años de este siglo. 5G, según los modelos contrapuestos construidos por Lemstra, Cave y Bourreau (**), podría terminar siendo una “evolución”, un hito más en el camino de las generaciones anteriores, con los operadores móviles de red como actores principales y una orientación predominante al consumo masivo de clientes particulares, o una “revolución”, una ruptura con las tendencias actuales, donde estratos de múltiples proveedores especializados en cada nivel (incluyendo operadores virtuales) presten servicio a sectores verticales o industrias concretas, al explotar las oportunidades permitidas por la virtualización de la red que constituye un fundamento de su arquitectura. En cualquier caso, lo que sí está claro es que el marco normativo de referencia de 5G será el integrado por algunos reglamentos que ya conocemos y que están en vigor, como el de mercado único de telecomunicaciones (neutralidad de la red) y el general de protección de datos (privacidad) y otras normas en tramitación, aún no aprobadas, como el fundamental código europeo de comunicaciones electrónicas y el controvertido reglamento sobre respeto a la vida privada y la protección de los datos personales (más conocido como ePrivacy o cookie law). Y se puede decir, sin temor a equivocarse, que ese marco no encaja como un guante en 5G, ni seguramente es el ideal para promover su desarrollo exitoso. Al contrario, cabe anticipar problemas de privacidad, ante unos requisitos generalizados de consentimiento activo que dificultan la utilización de los datos generados en las comunicaciones móviles, de neutralidad de la red, ante el incremento exponencial del tráfico y el impacto que eso tenga en la gestión (razonable) de la red, o los diferentes niveles de calidad de servicio requeridos (ya que no todos los bits se tratarán “de igual forma”), o de compartición de red, ante la funcionalidad del network slicing que permite que redes separadas puedan ser alojadas en una misma infraestructura física. Por no hablar de los puntos en discusión, tanto en el código de comunicaciones electrónicas como en el reglamento e-Privacy, aún pendientes de acuerdo entre las instituciones comunitaria, y de resolución incierta. Reaparece aquí, pues, un tema clásico de la regulación (y del Derecho), como es el de su capacidad para dar una respuesta socialmente útil (esto es, orientada al bienestar general), a los problemas que plantean fenómenos como la tecnología, que se mueven y transforman a gran velocidad y que, junto al de la armonización internacional de estándares y atribución de frecuencias para el 5G, son claves para que esta nueva tecnología desarrolle todas sus potencialidades. Ninguno de los dos ofrece, por ahora, un panorama brillante.

 

  1. Por eso mismo sorprende el excesivo optimismo con el que, en mi opinión, el Plan juzga la capacidad del Derecho en España para responder a los retos del 5G, quizás uno de los pocos aspectos criticables de lo que, por otra parte, es un documento razonable, pragmático y bien estructurado. Porque si bien es verdad que en los últimos años se han dado pasos positivos en relación, sobre todo, al despliegue de las redes (donde España está a la vanguardia de Europa, debido básicamente al compromiso y al esfuerzo inversor de los operadores), hay serios problemas no resueltos de fiscalidad de la comunicaciones móviles, de funcionamiento ágil y eficaz del mercado secundario de espectro o, incluso, de modelo general del sector, simpatizante con una determinada estructura de mercado y una cierta idea de la competencia que probablemente no sean las mejores si el foco se fija, como creo que debe hacerse, de forma principal en la eficiencia dinámica, en los beneficios a largo plazo que puedan obtenerse de la inversión en comunicaciones móviles. Y así lo prueban, por ejemplo, preceptos de la vigente ley general de telecomunicaciones, que establecen una línea directa entre competencia efectiva y beneficios para empresas y consumidores, expresados “principalmente en términos de bajadas de los precios” o consagran el fomento de “una mayor competencia” en el mercado como principio aplicable a la administración del dominio público radioeléctrico, como si no bastara con que las licitaciones se ajusten a criterios objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados. En definitiva, y dejando al margen lo que no está en sus manos, porque corresponde a la Comisión Europea o a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (fusiones entre operadores, acuerdos entre competidores…), el Ministerio responsable de la Agenda Digital en España podría aumentar el impacto ya positivo del Plan y mejorar su calidad si, en el desarrollo del mismo, reconociese abiertamente los problemas, insuficiencias y, por qué no decirlo, incógnitas que existen sobre el marco regulatorio del 5G y se aplicase, con determinación y una orientación que prime ante todo la innovación tecnológica y la inversión necesaria para hacerla posible, a resolverlos.

 

 

 

 

 

 

 

 

(*) William Webb, The 5G Myth:When vision decoupled from reality, Createspace Independent Pub, 2016

 

(**) Wolter Lemstra, Martin Cave, Marc Bourreau, Towards the succesful deployment of 5G in Europe, CERRE, 2017