Otro daño colateral de la inestabilidad política en España: la inexistencia de una estrategia digital

“Everyone needs a strategy. Leaders of armies, major corporations, and political parties have long been expected to have strategies, but now no serious organization could imagine being without one. Despite the problems of finding ways through the uncertaintity and confusion of human affairs, a strategic approach is still considered to be preferable to one that is merely tactical, let alone random. Having a strategy suggests an ability to look up from the short term and the trivial to view the long term and the essential, to address causes rather than symptoms, to see woods rather than trees. Without an strategy, facing up to any problem or striving for any objective would be considered negligent”.

 

Las palabras con las que se inicia la monumental “Strategy”, de Lawrence Freedman, vienen a cuento de una simple constatación: a punto de entrar en el último trimestre de 2019 y encaminándose el país a la celebración de sus cuartas elecciones generales en cuatro años, España aún no dispone de una estrategia digital digna de tal nombre. Y esto no deja de ser una anomalía. Primero, porque la mayoría de países importantes y avanzados, democrática y tecnológicamente, disponen de ella, como es el caso de Alemania (2016), Reino Unido (2017), Suecia (2017) o Francia (2018), que integran en ese tipo de instrumento específico medidas políticas y normativas en infraestructura, educación, emprendimiento, industria y empresa, seguridad, administración públicas, datos, innovación o lucha contra la exclusión, entre otras líneas de actuación, y siempre con una perspectiva de continuidad y largo plazo. Lo mismo puede decirse de la Unión Europea, que lanzó al inicio de la Comisión Juncker (2014) su estrategia de mercado digital único como una de las prioridades de su programa político, basada en tres pilares (mejorar el acceso de ciudadanos y empresas a bienes y servicios digitales en Europa, crear las condiciones adecuadas y un campo de juego equilibrado para que redes digitales y servicios innovadores puedan prosperar y maximizar el potencial de crecimiento de la economía digital), y plasmada, desde entonces hasta julio de 2019, en 30 iniciativas a las que se debe, entre otros logros, la posibilidad para los ciudadanos de acceder a los contenidos online a que estén suscritos, con independencia del país miembro de la Unión en el que se encuentren, la inversión de 1000 millones de euros en infraestructuras de supercomputación o la legislación sobre ciberseguridad y el refuerzo de la coordinación entre Estados en casos de ciberataques.

 

 

Pero, en segundo lugar, tal carencia resulta igualmente anómala si se atiende a los planes de los dos últimos Gobiernos de la nación (Rajoy 2016/18 y Sánchez 2018/19), a los programas de los partidos políticos, y a los discursos y declaraciones de sus líderes, porque prácticamente todos ellos, sin excepción, y al margen de diferencias en valoración, relevancia o estilo, afirman que la digitalización, entendida como manera en que las tecnologías digitales impactan sobre la sociedad, la economía, la política y la cultura, supone un proceso de transformación revolucionaria, un verdadero cambio de época y, consecuentemente, un asunto político de capital importancia, siendo así que, por lo demás, tal conclusión es compartida, muy generalizadamente, por empresas, sindicatos, universidades o asociaciones de todo tipo. Valga como ejemplo de lo anterior uno bien reciente y significativo: lo dicho en el último debate de investidura (22 de julio de 2019) por el candidato a la presidencia del Gobierno, Pedro Sánchez, que identificó “la revolución tecnológica o digital como un reto prioritario” del programa con el que se presentaba para ganar la confianza de la Cámara, al que “hay que responder con la transformación digital”, para desgranar a continuación una serie de medidas, incluidas en la Agenda del Cambio (febrero 2019) y en el Programa Nacional de Reformas (abril 2019), tales como el aumento en la inversión en I+D+i (para llegar al 2% del PIB que representa la media europea), la promoción de un pacto de Estado por la ciencia, la transformación del tejido empresarial, de la industria y la cultura, la digitalización del sector público, la aprobación del plan de ciberseguridad, la apuesta por la ciencia y el conocimiento con una nueva ley educativa, la aprobación de una estrategia nacional de inteligencia artificial para finales de año y la creación de una entidad pública de financiación de la innovación y el emprendimiento.

 

Así pues, un observador imparcial y no familiarizado con la cuestión podría preguntarse, legítimamente, por qué si hay tantas cosas por hacer desde la “cosa pública” (conectadas entre sí, con perspectiva de medio y largo plazo y disposición de recursos limitados) para abordar los retos que plantea la transformación digital, y si países de tanto nivel, al menos, como el nuestro han aprobado por razones de eficiencia y buen gobierno una estrategia a tal efecto, España no ha hecho lo mismo. A mi juicio, la respuesta a esta pregunta se encuentra en la infeliz conjunción un elemento novedoso, sobrevenido, como es la inestabilidad política que vive nuestro país desde 2016, (cambios acaecidos en el sistema de partidos, aparición de nuevos actores con peso electoral, crisis internas y renovación y rejuvenecimiento de los liderazgos), y un elemento tradicional, arraigado en el funcionamiento de nuestra democracia parlamentaria y que incide en las situaciones de bloqueo, que no es otro que la notoria incapacidad de los partidos, salvo en casos excepcionales, para llegar a acuerdos estables y duraderos en políticas públicas de amplio alcance (a veces coincidentes con las denominadas, de forma cada vez más pomposa, y quizás abusiva, como “políticas de Estado”)

 

Para ilustrar esta afirmación valga el recurso al Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, donde se da cuenta de comparecencias prácticamente simétricas, ante las comisiones correspondientes, de los dos últimos responsables de la cuestión digital en el Gobierno de la nación.

En efecto, el 16 de abril de 2018, quien entonces era secretario de Estado para la Sociedad de la Información y Agenda Digital, José María Lassalle dijo que “lo que se ha planteado este Gobierno en 2017 ha sido modificar la aproximación a las incertidumbres y a la problemática que plantea la transformación digital (…) desde el diseño de la herramienta de la estrategia digital (…) que gira alrededor de cinco ejes…ciudadanía, educación y empleo, I+D, la innovación y el emprendimiento digital, la transformación digital de las empresas y la innovación de los servicios públicos digitales, las infraestructuras tecnológicas y la regulación inteligente … con voluntad de lograr el consenso de todas las fuerzas políticas y un horizonte temporal que va hacia 2025”, mientras que el portavoz del principal grupo de la oposición, Oscar Galeano, socialista, criticó la falta de vocación de liderazgo digital del Gobierno y afirmó que España solo estaba desarrollando una pequeña parte de su potencialidad digital.

Apenas nueve meses más tarde, el 31 de enero de 2019, y tras la aprobación de la moción de censura presentada contra el Gobierno presidido por Mariano Rajoy y la investidura de Pedro Sánchez como Presidente del Gobierno, el secretario de Estado para el Avance Digital (ahora en funciones), Francisco Polo declaró que “nuestro país no se merece la situación de orfandad que nos dejó el gobierno del Partido Popular en el ámbito digital …. hemos vivido de prórrogas y promesas, de tímidas aproximaciones a un ámbito que es nuclear para nuestro futuro … España necesita una visión a largo plazo, una hoja de ruta que permita hacer de este país un país más competitivo, próspero y justo a través de la digitalización, esa hoja de ruta es la Estrategia España Nación Emprendedora”, que incluye medidas sobre startups,inteligencia artificial, infraestructuras, incubadoras y aceleradoras de empresas, desarrollo y atracción de talento femenino y celebración en nuestro país de grandes eventos internacionales relacionados con el emprendimiento y la innovación tecnológica, y a la que calificó como “ la agenda digital que España necesita para los próximos diez años… con el objetivo muy claro de convertir el sector de emprendimiento tecnológico en el rompehielos de un nuevo modelo económico”, mientras que la portavoz del mayor grupo de la oposición, Ana Isabel Alós, popular, contestó diciendo que “su Estrategia no es nada más que un nombre para lo que ya se estaba haciendo…que no hay nada en los presupuestos distinto de lo que había… y que se han apropiado de planes ya existentes, como el de extensión de la banda ancha o de tecnologías digitales habilitadoras”.

Estas intervenciones brevemente reseñadas no son anecdóticas. Expresan, por el contrario, una cierta normalidad, una constante en el debate político y parlamentario español, que va más allá de la lógica pluralidad de opiniones y de la divergencia de planteamientos entre grupos que rivalizan por el poder y que, en el caso concreto de las sesiones citadas, podrían perfectamente haberse manifestado, de forma articulada y solvente, en la forma de abordar la fiscalidad de los servicios digitales, la automatización del trabajo, la oferta de formación profesional o las condiciones de despliegue de las redes de banda ancha ultra rápida, entre otros ejemplos. No fue así, como tampoco la parte relativa a la transformación digital del reciente discurso de investidura del candidato a la presidencia del Gobierno obtuvo un mínimo eco en las réplicas del resto de líderes parlamentarios.

Porque es moneda corriente en estos pagos, por desgracia, la ignorancia de argumentos y razones que se salgan de un guion prestablecido, la ausencia de genuino ánimo constructivo en el debate de las iniciativas, al margen de su procedencia, y la cicatería a la hora de reconocer méritos o aciertos al adversario.

 

En definitiva, la inestabilidad política acabó, primero, con la “España Inteligente” que proponía el gobierno del Partido Popular, para dejar, después, en el dique seco a la “España Nación Emprendedora” propuesta el gobierno del Partido Socialista. Obviamente, esta situación de inexistencia de una estrategia digital (y de presupuesto que la soporte), no equivale a que no se vayan a adoptar medidas de ningún tipo relacionadas con lo digital, o a que deliberadamente se desconozca o desatienda su creciente impacto en todos los ámbitos. De la misma forma que su mera aprobación, si algún día se produce, no será una panacea, ni siquiera en el caso de que tanto su diseño como su aplicación sean excelentes. Pero hay que reconocer, y en las últimas semanas asociaciones como Adigital, AMETIC o DigitalES se han pronunciado en este sentido, que la presente situación dista mucho de ser ideal, y que sigue estando justificado el objetivo de que España disponga, cuanto antes, de una estrategia digital. Porque, entre otras cosas, supone un instrumento que puede introducir orden y claridad en la acción ejecutiva, movilizar recursos y dotar de visibilidad y relevancia a esta determinada política pública, en línea con la definición abreviada del propio Freedman, para quien la estrategia no es otra cosa que “the art of creating power”.Cuál haya de ser su contenido concreto es algo en lo que no me voy a detener aquí: sobre ello hay ya mucho avanzado, gracias a las aportaciones realizadas en los últimos años por empresas tecnológicas, de información y comunicaciones electrónicas, asociaciones empresariales, sindicatos, universidades e instituciones científicas y, por supuesto, órganos de la Administraciones Públicas y organismos reguladores, entre otros. Pero sí me interesa concluir con algunas consideraciones sobre su proceso de elaboración y aprobación y la actitud y el enfoque que debería presidir el mismo:

 

  1. A este respecto me parece esencial contar desde el inicio con un acuerdo lo más amplio posible entre los grupos políticos presentes en el Parlamento. La estrategia digital no puede ser obra exclusiva del Ejecutivo de turno, ni concebirse como un mero pacto entre el Gobierno y el sector tecnológico y digital. No puede funcionar, en otras palabras, sin la legitimidad que solamente puede dar el respaldo de los representantes de los ciudadanos.

 

  1. La estrategia ha de formularse de manera transparente y participativa, incorporando experiencia y conocimiento, e incluir mecanismos de rendición de cuentas, de control y seguimiento para maximizar la eficiencia en su aplicación y desarrollo.

 

  1. Ha de hacerse, además, cuanto antes, con la mayor diligencia posible y con el consecuente reconocimiento de su importancia. Baste recordar, a estos efectos, que estudios realizados para cuantificar el impacto económico de la digitalización, como los de Katz y Callorda (2018), que crea un índice propio atendiendo a 64 indicadores para 75 países, o Deloitte para DigitalES (2019), sobre la base del índice de referencia europeo, estiman que una subida de un 10% en digitalización se corresponde con un incremento de aproximadamente el 1% del PIB per cápita real.

 

  1. Y ha de añadir, desde luego, una dosis suficiente de realismo, ya que no aporta nada afirmar que “España está en posición de liderar la revolución digital porque tenemos todas las herramientas en la mano” cuando nuestro país ocupa el undécimo (11) puesto en el “Índice de la Economía y la Sociedad Digitales” (DESI) 2019 de la Unión Europea, honroso pero no brillante, o incluso otros más bajos, como el vigésimo séptimo (27) en el “Enabling Digitalization Index”, el vigésimo octavo (28) en el “Global Innovation Index” o el trigésimo primero (31) en el “IMD World Competitiveness”, todos ellos de 2018.

 

  1. Así como ha de ser abordada con pragmatismo, identificando con la mayor precisión posible fortalezas (por ejemplo, la amplia disponibilidad de redes de banda ancha fija y móvil ultra rápidas) y debilidades (así, las carencias en formación y competencias digitales básicas), y priorizando, como hace la “Digital Israel National Initiative” (2017), la reducción de los gaps socio económicos.

 

  1. En fin, la estrategia digital debe desprenderse, en su elaboración, de inercias como la que se manifiesta al reclamar rutinariamente normas sobre regulación adaptada al desarrollo tecnológico, administración electrónica o cartas de derechos digitales, sin apreciar que ya disponemos de un Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas (2018) o una Ley Orgánica de Protección de Datos Personales y Garantías de los Derechos Digitales (2018), o incluso de una Ley procesal administrativa de 2015, que preveía un punto de acceso general electrónico de la Administración o un archivo único electrónico. Y, por supuesto, también ha de rechazar el conformismo y la resignación para aspirar, con una ambición sensata, a las mejoras y logros que la digitalización debe traer para todos, y que la política debe contribuir a hacer realidad, si quiere cumplir la función que la sociedad le reclama.

 

 

La neutralidad de las plataformas

La reciente publicación, el pasado 5 de diciembre, de un estudio del Centre on Regulation in Europe (CERRE) titulado Internet Platforms and Non-Discrimination, ha supuesto una contribución importante al debate académico y normativo sobre si es precisa una regulación específica para garantizar que las plataformas online (también llamadas plataformas digitales, o de Internet, o simplemente plataformas) sean neutrales. Que trata, en otras palabras, de si hay razones económicas y legales que puedan justificar la imposición de obligaciones de no discriminación y transparencia sobre plataformas, como Google, Facebook, Amazon o Uber, que tienen una presencia ubicua en nuestra vida digital y la capacidad de condicionarla casi enteramente, en la medida en que son, como dice la propia Comisión Europea, “ guardianes clave de Internet”, “intermediarias del acceso a la información, los contenidos y el comercio en línea”.

 

Obviamente, la neutralidad de las plataformas se encuentra en relación de primer grado de parentesco con la neutralidad de la red (aunque no goza, pese a su mayor importancia, de la popularidad de ésta última) y remite a las posibles conductas discriminatorias (o más genéricamente anticompetitivas) en que las plataformas, como intermediarios entre compradores y vendedores o, si se quiere, entre consumidores y prestadores de bienes y servicios, pueden incurrir. Como señalan Krämer, Schnurr y de Streel, los autores del citado estudio, tales conductas pueden consistir en (i) la prominencia o prioridad (a cambio de pago) que se le dé a unos servicios sobre otros, o (ii) la preferencia que se le otorgue a los servicios integrados (verticalmente) de la propia plataforma sobre servicios competidores de terceros, que en su forma más radical podría incluso implicar el bloqueo de los mismos.

 

El estudio, tras examinar diversos casos que afectan a sistemas operativos (iOS, Android) , tiendas de aplicaciones (App Store, Play Store, Apple Music vs. Spotify), motores de búsqueda (Google Search), comercio electrónico (Amazon, eBay) o bloqueo de publicidad (AdBlock), y repasar el Derecho vigente y la literatura económica sobre los efectos en el bienestar de la discriminación relativa a la prominencia otorgada, concluye:

 

  1. desde la perspectiva legal, que las prácticas discriminatorias injustificadas ya están prohibidas, al tiempo que existen también obligaciones de transparencia en distintas normas comunitarias que son de aplicación a las plataformas online (Derecho de la Competencia, Mercado Único, protección de consumidores, comercio electrónico…), y

 

  1. desde la perspectiva económica, que hay tipos de discriminación (prominencia a cambio de pago, cuando se compite en calidad) que pueden resultar en beneficio de los consumidores, que no parece que se pueda sostener una teoría general del daño que justifique una aplicación amplia y ex ante de una norma de no discriminación (si se tiene en cuenta la eficiencia estática), y que si bien tal norma podría resultar apropiada si lo que se considera es la eficiencia dinámica, faltan investigación y datos empíricos para soportar tal conclusión.

 

 

En cualquier caso, y ésta es a mi juicio la aportación principal del estudio, los autores creen que hay razones suficientes (protección de pequeñas y medianas empresas, efectos a largo plazo…) para adoptar salvaguardas adicionales para la aplicación efectiva de las reglas generales (Derecho de la Competencia, protección de consumidores) contra la discriminación injusta en las plataformas, que incluyen:

 

  1. las que se denominan “precondiciones”, a saber, (i) autoridades de regulación mejor informadas y dotadas recursos humanos y materiales cualificados y suficientes (por ejemplo, ingenieros y científicos de datos, que entiendan el funcionamiento y las características de las plataformas), ii) procedimientos más expeditivos en la persecución de los ilícitos (con inclusión de medidas provisionales y fijación de plazos perentorios), (iii) posibilidad de obtener compensación por daños y perjuicios y (iv) establecimiento de organismos privados de resolución de conflictos.

 

  1. el énfasis que Comisión, autoridades de regulación nacionales y tribunales de justicia, en última instancia, han de poner en la afirmación de que las plataformas están sujetas a la ley (al igual que el resto de operadores económicos, entidades públicas y ciudadanos), así como, y de forma complementaria, en la provisión de orientaciones sobre cómo proceder a la aplicación de la ley a las prácticas discriminatorias de aquellas (por ejemplo, en la determinación del poder de mercado o en las condiciones en las que la discriminación se considerará anticompetitiva), que pueden presentar sus propias singularidades, y

 

  1. la imposición de una nueva y proporcionada obligación de transparencia, a la que estarían sujetas tan sólo las plataformas más relevantes, que tendrían que entregar datos de manera continua a la autoridad de Competencia a nivel comunitario (esto es, la Comisión) y cuyo establecimiento debería de hacerse a través de la autorregulación o, si no fuera posible, de manera codificada en norma legal.

 

En resumen, el estudio tiene el mérito de iluminar un asunto central de Internet, pero que ha permanecido hasta ahora (pese a las enfáticas declaraciones de este año de las principales instituciones europeas, a los precedentes de Francia y Alemania y a algunos casos judiciales), en un probablemente interesado y difícilmente justificable segundo plano, a la sombra de otros mucho más publicitados. Y de hacerlo con conocimiento y argumentos, y buen sentido: ni hay un problema fundamental de normas sobre no discriminación en las plataformas online, sino de aplicación de esas normas, de información sobre los usos y prácticas reales de las plataformas y de adecuación técnica de principios y procesos del Derecho a una industria que evoluciona, innova y se transforma a un ritmo vertiginoso, ni hay tampoco, con la evidencia empírica disponible, una justificación de eficiencia económica para imponer preventivamente una norma general de no discriminación a las plataformas.