Otro daño colateral de la inestabilidad política en España: la inexistencia de una estrategia digital

“Everyone needs a strategy. Leaders of armies, major corporations, and political parties have long been expected to have strategies, but now no serious organization could imagine being without one. Despite the problems of finding ways through the uncertaintity and confusion of human affairs, a strategic approach is still considered to be preferable to one that is merely tactical, let alone random. Having a strategy suggests an ability to look up from the short term and the trivial to view the long term and the essential, to address causes rather than symptoms, to see woods rather than trees. Without an strategy, facing up to any problem or striving for any objective would be considered negligent”.

 

Las palabras con las que se inicia la monumental “Strategy”, de Lawrence Freedman, vienen a cuento de una simple constatación: a punto de entrar en el último trimestre de 2019 y encaminándose el país a la celebración de sus cuartas elecciones generales en cuatro años, España aún no dispone de una estrategia digital digna de tal nombre. Y esto no deja de ser una anomalía. Primero, porque la mayoría de países importantes y avanzados, democrática y tecnológicamente, disponen de ella, como es el caso de Alemania (2016), Reino Unido (2017), Suecia (2017) o Francia (2018), que integran en ese tipo de instrumento específico medidas políticas y normativas en infraestructura, educación, emprendimiento, industria y empresa, seguridad, administración públicas, datos, innovación o lucha contra la exclusión, entre otras líneas de actuación, y siempre con una perspectiva de continuidad y largo plazo. Lo mismo puede decirse de la Unión Europea, que lanzó al inicio de la Comisión Juncker (2014) su estrategia de mercado digital único como una de las prioridades de su programa político, basada en tres pilares (mejorar el acceso de ciudadanos y empresas a bienes y servicios digitales en Europa, crear las condiciones adecuadas y un campo de juego equilibrado para que redes digitales y servicios innovadores puedan prosperar y maximizar el potencial de crecimiento de la economía digital), y plasmada, desde entonces hasta julio de 2019, en 30 iniciativas a las que se debe, entre otros logros, la posibilidad para los ciudadanos de acceder a los contenidos online a que estén suscritos, con independencia del país miembro de la Unión en el que se encuentren, la inversión de 1000 millones de euros en infraestructuras de supercomputación o la legislación sobre ciberseguridad y el refuerzo de la coordinación entre Estados en casos de ciberataques.

 

 

Pero, en segundo lugar, tal carencia resulta igualmente anómala si se atiende a los planes de los dos últimos Gobiernos de la nación (Rajoy 2016/18 y Sánchez 2018/19), a los programas de los partidos políticos, y a los discursos y declaraciones de sus líderes, porque prácticamente todos ellos, sin excepción, y al margen de diferencias en valoración, relevancia o estilo, afirman que la digitalización, entendida como manera en que las tecnologías digitales impactan sobre la sociedad, la economía, la política y la cultura, supone un proceso de transformación revolucionaria, un verdadero cambio de época y, consecuentemente, un asunto político de capital importancia, siendo así que, por lo demás, tal conclusión es compartida, muy generalizadamente, por empresas, sindicatos, universidades o asociaciones de todo tipo. Valga como ejemplo de lo anterior uno bien reciente y significativo: lo dicho en el último debate de investidura (22 de julio de 2019) por el candidato a la presidencia del Gobierno, Pedro Sánchez, que identificó “la revolución tecnológica o digital como un reto prioritario” del programa con el que se presentaba para ganar la confianza de la Cámara, al que “hay que responder con la transformación digital”, para desgranar a continuación una serie de medidas, incluidas en la Agenda del Cambio (febrero 2019) y en el Programa Nacional de Reformas (abril 2019), tales como el aumento en la inversión en I+D+i (para llegar al 2% del PIB que representa la media europea), la promoción de un pacto de Estado por la ciencia, la transformación del tejido empresarial, de la industria y la cultura, la digitalización del sector público, la aprobación del plan de ciberseguridad, la apuesta por la ciencia y el conocimiento con una nueva ley educativa, la aprobación de una estrategia nacional de inteligencia artificial para finales de año y la creación de una entidad pública de financiación de la innovación y el emprendimiento.

 

Así pues, un observador imparcial y no familiarizado con la cuestión podría preguntarse, legítimamente, por qué si hay tantas cosas por hacer desde la “cosa pública” (conectadas entre sí, con perspectiva de medio y largo plazo y disposición de recursos limitados) para abordar los retos que plantea la transformación digital, y si países de tanto nivel, al menos, como el nuestro han aprobado por razones de eficiencia y buen gobierno una estrategia a tal efecto, España no ha hecho lo mismo. A mi juicio, la respuesta a esta pregunta se encuentra en la infeliz conjunción un elemento novedoso, sobrevenido, como es la inestabilidad política que vive nuestro país desde 2016, (cambios acaecidos en el sistema de partidos, aparición de nuevos actores con peso electoral, crisis internas y renovación y rejuvenecimiento de los liderazgos), y un elemento tradicional, arraigado en el funcionamiento de nuestra democracia parlamentaria y que incide en las situaciones de bloqueo, que no es otro que la notoria incapacidad de los partidos, salvo en casos excepcionales, para llegar a acuerdos estables y duraderos en políticas públicas de amplio alcance (a veces coincidentes con las denominadas, de forma cada vez más pomposa, y quizás abusiva, como “políticas de Estado”)

 

Para ilustrar esta afirmación valga el recurso al Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, donde se da cuenta de comparecencias prácticamente simétricas, ante las comisiones correspondientes, de los dos últimos responsables de la cuestión digital en el Gobierno de la nación.

En efecto, el 16 de abril de 2018, quien entonces era secretario de Estado para la Sociedad de la Información y Agenda Digital, José María Lassalle dijo que “lo que se ha planteado este Gobierno en 2017 ha sido modificar la aproximación a las incertidumbres y a la problemática que plantea la transformación digital (…) desde el diseño de la herramienta de la estrategia digital (…) que gira alrededor de cinco ejes…ciudadanía, educación y empleo, I+D, la innovación y el emprendimiento digital, la transformación digital de las empresas y la innovación de los servicios públicos digitales, las infraestructuras tecnológicas y la regulación inteligente … con voluntad de lograr el consenso de todas las fuerzas políticas y un horizonte temporal que va hacia 2025”, mientras que el portavoz del principal grupo de la oposición, Oscar Galeano, socialista, criticó la falta de vocación de liderazgo digital del Gobierno y afirmó que España solo estaba desarrollando una pequeña parte de su potencialidad digital.

Apenas nueve meses más tarde, el 31 de enero de 2019, y tras la aprobación de la moción de censura presentada contra el Gobierno presidido por Mariano Rajoy y la investidura de Pedro Sánchez como Presidente del Gobierno, el secretario de Estado para el Avance Digital (ahora en funciones), Francisco Polo declaró que “nuestro país no se merece la situación de orfandad que nos dejó el gobierno del Partido Popular en el ámbito digital …. hemos vivido de prórrogas y promesas, de tímidas aproximaciones a un ámbito que es nuclear para nuestro futuro … España necesita una visión a largo plazo, una hoja de ruta que permita hacer de este país un país más competitivo, próspero y justo a través de la digitalización, esa hoja de ruta es la Estrategia España Nación Emprendedora”, que incluye medidas sobre startups,inteligencia artificial, infraestructuras, incubadoras y aceleradoras de empresas, desarrollo y atracción de talento femenino y celebración en nuestro país de grandes eventos internacionales relacionados con el emprendimiento y la innovación tecnológica, y a la que calificó como “ la agenda digital que España necesita para los próximos diez años… con el objetivo muy claro de convertir el sector de emprendimiento tecnológico en el rompehielos de un nuevo modelo económico”, mientras que la portavoz del mayor grupo de la oposición, Ana Isabel Alós, popular, contestó diciendo que “su Estrategia no es nada más que un nombre para lo que ya se estaba haciendo…que no hay nada en los presupuestos distinto de lo que había… y que se han apropiado de planes ya existentes, como el de extensión de la banda ancha o de tecnologías digitales habilitadoras”.

Estas intervenciones brevemente reseñadas no son anecdóticas. Expresan, por el contrario, una cierta normalidad, una constante en el debate político y parlamentario español, que va más allá de la lógica pluralidad de opiniones y de la divergencia de planteamientos entre grupos que rivalizan por el poder y que, en el caso concreto de las sesiones citadas, podrían perfectamente haberse manifestado, de forma articulada y solvente, en la forma de abordar la fiscalidad de los servicios digitales, la automatización del trabajo, la oferta de formación profesional o las condiciones de despliegue de las redes de banda ancha ultra rápida, entre otros ejemplos. No fue así, como tampoco la parte relativa a la transformación digital del reciente discurso de investidura del candidato a la presidencia del Gobierno obtuvo un mínimo eco en las réplicas del resto de líderes parlamentarios.

Porque es moneda corriente en estos pagos, por desgracia, la ignorancia de argumentos y razones que se salgan de un guion prestablecido, la ausencia de genuino ánimo constructivo en el debate de las iniciativas, al margen de su procedencia, y la cicatería a la hora de reconocer méritos o aciertos al adversario.

 

En definitiva, la inestabilidad política acabó, primero, con la “España Inteligente” que proponía el gobierno del Partido Popular, para dejar, después, en el dique seco a la “España Nación Emprendedora” propuesta el gobierno del Partido Socialista. Obviamente, esta situación de inexistencia de una estrategia digital (y de presupuesto que la soporte), no equivale a que no se vayan a adoptar medidas de ningún tipo relacionadas con lo digital, o a que deliberadamente se desconozca o desatienda su creciente impacto en todos los ámbitos. De la misma forma que su mera aprobación, si algún día se produce, no será una panacea, ni siquiera en el caso de que tanto su diseño como su aplicación sean excelentes. Pero hay que reconocer, y en las últimas semanas asociaciones como Adigital, AMETIC o DigitalES se han pronunciado en este sentido, que la presente situación dista mucho de ser ideal, y que sigue estando justificado el objetivo de que España disponga, cuanto antes, de una estrategia digital. Porque, entre otras cosas, supone un instrumento que puede introducir orden y claridad en la acción ejecutiva, movilizar recursos y dotar de visibilidad y relevancia a esta determinada política pública, en línea con la definición abreviada del propio Freedman, para quien la estrategia no es otra cosa que “the art of creating power”.Cuál haya de ser su contenido concreto es algo en lo que no me voy a detener aquí: sobre ello hay ya mucho avanzado, gracias a las aportaciones realizadas en los últimos años por empresas tecnológicas, de información y comunicaciones electrónicas, asociaciones empresariales, sindicatos, universidades e instituciones científicas y, por supuesto, órganos de la Administraciones Públicas y organismos reguladores, entre otros. Pero sí me interesa concluir con algunas consideraciones sobre su proceso de elaboración y aprobación y la actitud y el enfoque que debería presidir el mismo:

 

  1. A este respecto me parece esencial contar desde el inicio con un acuerdo lo más amplio posible entre los grupos políticos presentes en el Parlamento. La estrategia digital no puede ser obra exclusiva del Ejecutivo de turno, ni concebirse como un mero pacto entre el Gobierno y el sector tecnológico y digital. No puede funcionar, en otras palabras, sin la legitimidad que solamente puede dar el respaldo de los representantes de los ciudadanos.

 

  1. La estrategia ha de formularse de manera transparente y participativa, incorporando experiencia y conocimiento, e incluir mecanismos de rendición de cuentas, de control y seguimiento para maximizar la eficiencia en su aplicación y desarrollo.

 

  1. Ha de hacerse, además, cuanto antes, con la mayor diligencia posible y con el consecuente reconocimiento de su importancia. Baste recordar, a estos efectos, que estudios realizados para cuantificar el impacto económico de la digitalización, como los de Katz y Callorda (2018), que crea un índice propio atendiendo a 64 indicadores para 75 países, o Deloitte para DigitalES (2019), sobre la base del índice de referencia europeo, estiman que una subida de un 10% en digitalización se corresponde con un incremento de aproximadamente el 1% del PIB per cápita real.

 

  1. Y ha de añadir, desde luego, una dosis suficiente de realismo, ya que no aporta nada afirmar que “España está en posición de liderar la revolución digital porque tenemos todas las herramientas en la mano” cuando nuestro país ocupa el undécimo (11) puesto en el “Índice de la Economía y la Sociedad Digitales” (DESI) 2019 de la Unión Europea, honroso pero no brillante, o incluso otros más bajos, como el vigésimo séptimo (27) en el “Enabling Digitalization Index”, el vigésimo octavo (28) en el “Global Innovation Index” o el trigésimo primero (31) en el “IMD World Competitiveness”, todos ellos de 2018.

 

  1. Así como ha de ser abordada con pragmatismo, identificando con la mayor precisión posible fortalezas (por ejemplo, la amplia disponibilidad de redes de banda ancha fija y móvil ultra rápidas) y debilidades (así, las carencias en formación y competencias digitales básicas), y priorizando, como hace la “Digital Israel National Initiative” (2017), la reducción de los gaps socio económicos.

 

  1. En fin, la estrategia digital debe desprenderse, en su elaboración, de inercias como la que se manifiesta al reclamar rutinariamente normas sobre regulación adaptada al desarrollo tecnológico, administración electrónica o cartas de derechos digitales, sin apreciar que ya disponemos de un Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas (2018) o una Ley Orgánica de Protección de Datos Personales y Garantías de los Derechos Digitales (2018), o incluso de una Ley procesal administrativa de 2015, que preveía un punto de acceso general electrónico de la Administración o un archivo único electrónico. Y, por supuesto, también ha de rechazar el conformismo y la resignación para aspirar, con una ambición sensata, a las mejoras y logros que la digitalización debe traer para todos, y que la política debe contribuir a hacer realidad, si quiere cumplir la función que la sociedad le reclama.

 

 

Una cuestión incómoda: qué tipo de interés público puede justificar una injerencia en datos personales sobre opiniones políticas?

 

  1. La sentencia del Tribunal Constitucional que declara la nulidad de la norma (artículo 58 bis 1. de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General) que permite la recopilación por los partidos, en el marco de sus actividades electorales, de datos personales relativos a las opiniones políticas de los ciudadanos, publicada oficialmente el pasado martes pero avanzada en su integridad semanas atrás, es muy contundente. Partiendo de la base de que la norma en cuestión constituye una injerencia en el derecho fundamental a la protección de datos personales, esto es, en el “poder de disposición y control que faculta a una persona para decidir cuáles de esos datos proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cuáles puede este tercero recabar, y también saber quién posee esos datos y para qué, pudiendo oponerse a esa posesión o uso”, el Tribunal considera que lo que está en discusión es si tal injerencia cumple o no con las exigencias que se derivan de la Constitución y de la doctrina sentada al respecto. Y así, tras exponer el reconocimiento y la regulación de este derecho en tratados internacionales y en nuestro ordenamiento jurídico, y precisar que el enjuiciamiento constitucional se circunscribe aquí a resolver si el legislador ha vulnerado o no la reserva de ley y el contenido esencial del derecho fundamental a la protección de datos personales, el Tribunal concluye que la afirmación, sin más, de que tal recopilación “se encontrará amparada en el interés público únicamente cuando se ofrezcan garantías adecuadas”, con la que el legislador ha creído solventar el problema de legitimidad, es notoriamente insuficiente desde la perspectiva constitucional. Para el Tribunal, la Ley no ha identificado la finalidad de la injerencia para cuya realización se habilita a los partidos políticos, ni ha delimitado los presupuestos ni las condiciones de esa injerencia, ni ha establecido las garantías adecuadas para la debida protección del derecho fundamental a la protección de datos. Lo que supone la comisión de tres vulneraciones autónomas e independientes del artículo 18.4 de la Constitución en conexión con el artículo 53.1 del mismo texto constitucional, todas ellas vinculadas a la insuficiencia de la ley y que solo el legislador puede remediar. Porque la insuficiente adecuación de la norma a los requerimientos de certeza crea, para todos aquellos a los que la recopilación de datos pudiera aplicarse, un peligro, en el que reside precisamente dicha vulneración. Y porque, además, la indeterminación de la finalidad del tratamiento y la inexistencia de garantías adecuadas constituyen, en sí mismas, injerencias en el derecho fundamental de gravedad similar a la que causaría una intromisión directa en su contenido nuclear. Por todo ello, concluye el Tribunal, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad debe extenderse a la totalidad del artículo 58 bis 1. LOREG

 

  1. El Tribunal Constitucional resuelve, pues, acertadamente la impugnación central de la demanda planteada por el Defensor del Pueblo en funciones y elimina del ordenamiento jurídico una vía no transitable para la “utilización de medios tecnológicos y datos personales en las actividades electorales”. Varias son las notas que hacen singular este desafortunado episodio legislativo: la aprobación por unanimidad en el Congreso, y por una amplísima mayoría en el Senado, de la norma recurrida, la falta de debate y discusión sustantiva sobre la misma durante su tramitación parlamentaria, la controversia, preocupación y crítica que, desde un primer momento, suscitó su aprobación, en la antesala de las sucesivas campañas electorales del primer semestre del año en curso, el hecho de que haya sido el Defensor del Pueblo en funciones, a instancia de un grupo de asociaciones y de juristas individuales, quien haya recurrido la norma, la ausencia de alegaciones tanto del Congreso como del Senado durante el proceso de inconstitucionalidad, los intentos bienintencionados e insuficientes de la Agencia Española de Protección de Datos, que no pudo pronunciarse ni fue consultada sobre la enmienda que introdujo la norma anulada y aprobó una Circular fijando sus criterios de actuación para la aplicación de la norma en cuestión, la celeridad en la resolución del recurso, o la rotundidad con la que se manifiesta, en este caso, la justicia constitucional como mecanismo contramayoritario …. Muchas de ellas merecen comentarios y reflexiones aparte. Pero de lo que quiero tratar aquí, porque me parece importante a la vista de algunas reacciones acaecidas tras conocerse el contenido de la sentencia, es sobre la posibilidad de que vuelva a registrarse próximamente en el Congreso una iniciativa similar, pero lógicamente corregida, de la que ahora ha sido declarada inconstitucional y nula, sobre la misma materia. En mi opinión, tal iniciativa podría tener futuro. Porque el Tribunal no ha dicho que los partidos no puedan, en ningún caso, recopilar datos personales sobre opiniones políticas de los ciudadanos para sus actividades electorales, sino que la habilitación contenida en la norma impugnada para realizar tal actividad se queda muy corta en términos constitucionales. Y que esa insuficiencia capital no puede ser colmada, entre otros posibles medios, por vía interpretativa o por el titular de una potestad normativa limitada, como la AEPD, sino que requiere una nueva actuación del legislador. Ahora bien, si esto ocurre, los parlamentarios de la XIII Legislatura (dando por bueno que la misma eche a andar tras una investidura exitosa y no se convierta en frustrada) tendrán que plantearse una cuestión incómoda, que no se abordó en la anterior, consistente en determinar el tipo de “interés público” que pueda justificar una injerencia en datos personales especialmente protegidos y sensibles, como son los relativos a las opiniones políticas, íntimamente ligados a la libertad ideológica. Y hablo de incomodidad, porque nuestros representantes políticos tendrán que abandonar la autosuficiencia y el ensimismamiento con que aprobaron la norma impugnada y dar razones, e incorporarlas en su propuesta legislativa, que justifiquen una acción que, salvo excepciones, no está permitida, ni siquiera con  el consentimiento de los interesados y que afecta a su esfera íntima y personal. De forma que, si se hace, la respuesta de los legisladores a la pregunta sobre el fin constitucionalmente legítimo o la salvaguarda del bien constitucionalmente relevante que se pretende alcanzar con la injerencia estatal que supone el recopilar datos personales sobre opiniones políticas de los ciudadanos deberá ser, a la vez, sustantiva y altruista. Sustantiva, en el sentido de aportar razones de peso, articuladas y significativas, que permitan identificar un genuino interés general que funcione, por decirlo en palabras de la AEPD, como “fundamento pero también como límite del tratamiento de los datos”. Y altruista, por promover el bien ajeno – el de los ciudadanos como miembros de la comunidad nacional – aún en detrimento del propio de los partidos, que serán quienes, a través de la iniciativa del Gobierno o de los grupos parlamentarios, sitúen de nuevo la iniciativa en la agenda legislativa. Veamos por qué.

 

  1. El Reglamento General de Protección de Datos establece que los datos personales que revelen las opiniones políticas de los ciudadanos constituyen, junto a otros, una categoría especial que merece una mayor protección y cuyo tratamiento, en principio, está prohibido. No obstante, tal prohibición no será de aplicación, por lo que aquí interesa, en dos supuestos: (i) cuando el interesado haya dado su consentimiento explícito, salvo cuando el Derecho de la Unión o de los Estados miembros establezca que ni siquiera el propio interesado podrá levantar la prohibición, que es precisamente lo que ocurre en España, y (ii) cuando el tratamiento sea necesario por razones de un “interés público esencial”, sobre la base del Derecho de la Unión o de los Estados miembros, que debe de ser proporcional al objetivo perseguido, respetar en lo esencial el derecho a la protección de datos y establecer medidas adecuadas y específicas para proteger los intereses y derechos fundamentales del interesado, excepción que acoge la Ley española. Sin embargo, y pese a que la motivación de la enmienda 331 del Grupo Socialista al Proyecto de Ley Orgánica de Protección de Datos Personales y Garantía de Derechos Digitales, que estuvo en el origen del artículo 58 bis 1 LOREG (introducido por la Disposición final tercera. Dos, de la LOPDPGDD) , decía que su objetivo era “ adecuar el Reglamento a las especificidades nacionales y establecer salvaguardas para impedir casos como el que vincula a Cambridge Analytica con el uso ilícito de datos de 50 millones de usuarios de Facebook para mercadotecnia electoral”, no hay duda, y si la había el Tribunal ya la ha despejado, de que la Ley nacional, en este punto, ni adaptó el Reglamento a nuestras especificidades, ni estableció ningún tipo de salvaguardas para el tratamiento. Porque mientras el Reglamento comunitario habla de un “interés público esencial” como “necesario” para autorizar el tratamiento de esos datos, que por añadidura debe ser proporcional, respetuoso y garantista, y lleva a pedir incluso, en el considerando 56, que ese tratamiento lo “exija” el funcionamiento del sistema democrático, el artículo 58 bis 1. LOREG, toma un atajo para eludir la cuestión. Puesto que no identifica el interés público, sino que simplemente lo presupone y afirma que existe, de por sí, con tal de que se establezcan las garantías adecuadas. Siendo así que, como es fácil de entender, una cosa son las “garantías” que se puedan ofrecer para asegurar una “acción” y otra muy distinta el “interés”, “razón” o “finalidad” que sirva para justificar esa “acción”. El establecimiento de “garantías” no hace surgir, por sí solo, el “interés público esencial” que legitime la “injerencia” en el derecho fundamental a la protección de datos personales. Aquél ha de ser previo y debe de tener una existencia autónoma e independiente. No puede consistir, tampoco, en una mera invocación genérica, sino que ha de ser explicitado y descrito en la propia iniciativa legislativa de reforma. En consecuencia, ha de contener, a mi juicio, desde los elementos más obvios y generales, como la conexión con los intereses de la comunidad nacional, a los más específicos, como puedan ser el fomento de la participación ciudadana, el fortalecimiento del compromiso cívico, el conocimiento de las preferencias políticas de los ciudadanos y de la valoración que estos hacen de la gestión realizada por gobiernos y administraciones públicas, la formulación de programas y propuestas a los electores que se ajusten mejor a sus inquietudes y recojan de manera más precisa el pluralismo y el dinamismo social, o cualquier otro de tipo similar.

 

  1. Aparte de sustantiva, la respuesta a la pregunta sobre el “interés público esencial” que pueda justificar una injerencia en datos personales especialmente protegidos ha de ser altruista. Los partidos políticos han de anteponer los intereses de los ciudadanos a los suyos propios. Siendo como son los partidos, en términos constitucionales, cauce para la “expresión del pluralismo político”, actores que “concurren a la manifestación de la voluntad popular” e “instrumento fundamental para la participación política”,también son, desde una perspectiva realista, organizaciones orientadas a la consecución y mantenimiento del poder político, con una visión, estrategia y táctica netamente de “parte”, cuya estructura y funcionamiento puede generar dinámicas e intereses particulares, que no tienen por qué coincidir con los intereses generales, y en ocasiones pueden entrar en conflicto y hasta en colisión con aquellos. Obviamente los partidos políticos, en su competición por obtener representación en las instituciones y el gobierno de las mismas, buscan que su propaganda y su publicidad electoral sea lo más atractiva, eficaz y efectiva posible. Y para ello, qué mejor que llegar al electorado, a todos y cada uno de los electores (por llevar la argumentación al extremo), de manera directa, personalizada, orientada e informada, con formatos y contenidos que se adapten, a medida, a sus preferencias, preocupaciones e intereses. Eso puede hacerse ya, con las tecnologías disponibles y con determinados tipos de tratamientos y operaciones que, por otra parte y ciertamente, no están libres de amenazas y riesgos, tanto en lo que afecta al respeto de los derechos individuales como en lo concerniente al propio funcionamiento del sistema democrático. De ahí la suma importancia que tiene el que sí partidos políticos, grupos parlamentarios y, a fin de cuentas, diputados y senadores, deciden abordar de nuevo una legislación sobre utilización de medios tecnológicos y datos personales en actividades electorales, lo hagan con la mayor seriedad y cautela, como requiere la incidencia de la cuestión en derechos fundamentales de innegable dimensión política, pero también sin prejuicios y apriorismos que puedan coartar vías de mejora, como las que puede proporcionar un buen uso de las tecnologías digitales, de nuestra democracia.

 

No es perfecto, pero puede funcionar: el Plan de acción contra la desinformación en las elecciones europeas de 2019

  1. La periodista de investigación Lyudmila Savchuk, que hace tres años trabajó como infiltrada en la notoria factoría de bulos “Internet Research Agency”, con sede en San Petersburgo, no alberga ninguna duda sobre el interés de Rusia en desarrollar campañas de desinformación de cara a las próximas elecciones al Parlamento Europeo. Tampoco es ambiguo al respecto el vicepresidente de la Comisión Europea, Andrus Ansip, cuando denuncia la existencia de ese tipo de campañas para influir en elecciones y consultas públicas celebradas en distintos estados de la Unión, y añade que las pruebas recogidas apuntan siempre en una misma dirección: Rusia. Nada de esto es nuevo, ni se ciñe exclusivamente a Europa, como prueba de forma concluyente la sobria y rigurosamente documentada acusación del abogado especial Robert Mueller contra una serie de personas físicas y jurídicas rusas, formulando contra ellas cargos por interferencia ilegal en las elecciones presidenciales norteamericanas de 2016.

 

  1. Pero a falta de novedad, sí que hay relevancia en este asunto. Las elecciones europeas de 2019 se van a celebrar en un contexto muy especial, caracterizado por un escenario internacional tenso y volátil, una competencia geopolítica entre bloques que no comparten unos mismos principios básicos, la crisis institucional irresuelta del Brexit, el complejo arranque del presupuesto de la zona euro, las reformas pendientes en materia de migración, fiscalidad o defensa, o la pujanza de fuerzas políticas abiertamente hostiles al proyecto europeísta. Y van a estar presididas por un doble objetivo: la obtención de un voto ampliamente mayoritario, porque Europa necesita la adhesión al proyecto de sus ciudadanos y dotarse de la legitimidad que solo confiere la participación de aquellos en las elecciones, y que éstas sean libres, limpias y transparentes, de manera que los ciudadanos tengan información fiable sobre las alternativas políticas que se les presentan, y puedan valorarlas a través de un debate público honesto y constructivo, sin engaños ni tergiversaciones.

 

  1. Pues bien, desde esta perspectiva, las elecciones se enfrentan a tres amenazas principales: (a) los ciberataques, ejecutados por piratas informáticos, para dañar o destruir redes o sistemas de ordenadores, y afectar tanto a procesos electorales como a campañas de partidos y candidatos, (b) el uso ilegítimo de datos personales a efectos de propaganda electoral y (c) la diseminación de noticias falsas en las plataformas y medios online y en las redes sociales. Ante ellas, y en este momento decisivo para su futuro, la Unión Europea tiene que actuar con determinación y firmeza, no solamente para garantizar el correcto funcionamiento de sus instituciones, sino para preservar los principios que son su razón de ser: democracia, libertades y estado de Derecho.

 

  1. Ciertamente la Unión ha dado ya pasos importantes en los últimos años para disponer de procesos electorales seguros y resistentes, que permitan celebrar unas elecciones limpias y fuera de sospechas. Así, cabe citar las Directivas sobre ciberataques (2013 y 2016), el Reglamento general de protección de datos (2016), que previene y sanciona su uso ilegítimo, o la Comunicación sobre desinformación online(2018), donde la Comisión propone una serie de acciones  para, entre otras cosas, conseguir un ecosistema digitalmás transparente y responsable, promover la alfabetización y la educación en medios de comunicación y apoyar un periodismo de calidad como elemento esencial de las sociedades democráticas. Y, desde luego, no cabe obviar la creación, en 2015, del Grupo Especial de Comunicación Estratégica para el Este “ a fin de contrarrestar las campañas de desinformación de Rusia”.

 

  1. A la vista de lo anterior, el Plan de acción contra la desinformación, hecho público por la Alta Representante de la Unión para Asuntos Europeos y de Política de Seguridad y por la propia Comisión el pasado 5 de diciembre, aparece como un paso más en una serie consistente de decisiones, si bien específico y dotado de un cierto carácter de urgencia, al centrarse en las próximas elecciones europeas. El Plan responde, en esencia, a la llamada del Consejo Europeo para adoptar medidas capaces de “proteger los sistemas democráticos de la Unión y combatir la desinformación”, se construye sobre iniciativas comunitarias como las citadas anteriormente y cuenta, y así lo reconocen sus promotores, con la cooperación de socios claves, como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) o el Grupo de los Siete (G7). Del mismo cabe destacar, en síntesis, tres elementos principales:

 

– El primero es de carácter político: el reconocimiento sin ambages de que los procesos democráticos se enfrentan al desafío creciente de la desinformación deliberada y sistemática a gran escala. No es de extrañar, pues, que el 83% de los europeos piensen que las fake newssuponen una amenaza para la democracia, o que el 73% de los usuarios de Internet estén preocupados por la desinformación online en las campañas electorales.

 

– El segundo es conceptual, y consiste en definir “desinformación” como información verificablemente falsa o engañosa, creada, presentada y difundida para obtener un beneficio económico o para engañar de manera intencionada a los ciudadanos, que puede causar un daño social. En esta materia, las palabras y las definiciones importan sobremanera, no solo porque lograr un consenso sobre los términos que permita entenderse a la comunidad de profesionales que analiza el fenómeno es esencial, sino también porque para atribuir consecuencias en términos normativos a las conductas que se pretende evitar hace falta definirlas con precisión previamente.

 

– En fin, el tercero es jurídico, ya que las acciones contenidas en el Plan se dirigen tan solo a contenidos de “desinformación” que, en principio, o al menos en muchas circunstancias, son legales conforme al Derecho de la Unión o al de los Estados Miembros (mientras que, por el contrario, el contenido ilegal, como aquél que constituye discurso del odio, incitación al terrorismo, o pornografía infantil está tratado en otro tipo de normas comunitarias y nacionales). Esto hace que la acción contra la desinformación que el Plan aborda, y contra las conductas voluntarias y dañinas para la correcta formación de la voluntad popular que se propone combatir, tenga que ser medida, sutil y respetuosa con el derecho a la libertad de expresión, que comprende “la libertad de opinión y la libertad de recibir o comunicar informaciones e ideas sin que pueda haber injerencias de autoridades públicas y sin consideración de fronteras” (artículo 10 de la Convención Europea de los Derechos Humanos), y con “la libertad de los medios de comunicación y su pluralismo” (artículo 11 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión).

 

  1. Y junto a sus tres elementos principales (reconocimiento de relevancia política, acotación terminológica y ponderación de bienes jurídicos que pueden entrar en conflicto), el Plan se basa en cuatro pilares, que son:

 

– La mejora de las capacidades de la Unión para detectar, analizar y desenmascarar la desinformación a través, entre otros extremos, del reforzamiento de los Grupos Especiales de Comunicación Estratégica (a imagen y semejanza del precursor del Este, focalizado en Rusia), del Servicio Europeo de Acción Exterior y de las Delegaciones en los países vecinos de la Unión.

 

– El fortalecimiento de las respuestas coordinadas y conjuntas ante la desinformación, por medio del nuevo sistema de alerta rápida europea (que ha de operar en tiempo real y estar funcionando ya en marzo de 2019) y trabajando estrechamente con las redes nacionales ya existentes.

 

– La movilización del sector privado, donde destaca la monitorización continua que la Comisión se propone hacer del Código de Conducta sobre Desinformación (septiembre 2018), firmado por compañías como Facebook, Google o Twitter, y que incluye compromisos relativos  a ubicación de los anuncios, la publicidad de carácter político, la integridad de los servicios y el apoderamiento de consumidores e investigadores, y

 

– El incremento de la conciencia y la mejora de la resiliencia social ante la desinformación, con campañas sobre los efectos negativos de aquella, o de apoyo al periodismo independiente, de calidad y e investigación, entre otras.

 

  1. El Plan no es perfecto: para empezar cuenta con medios más bien modestos y carece de una comprensión afinada y contrastada de los efectos del fenómeno que pretende combatir. En efecto, el Plan prevé un presupuesto para comunicación estratégica sobre desinformación en 2019 de 5 M€ (que supone un incremento sustancial respecto al del año anterior, pero que se queda lejos de los recursos empleados al efecto en otras regiones), y pide a los Estados Miembros que refuercen sus propios planes nacionales para complementar las medidas de actuación comunitarias. Pero es que, por otra parte, escasean los estudios de impacto sobre el impacto de la desinformación en las elecciones, por lo que no se sabe con precisión cómo, en qué sentido y hasta qué punto puede una campaña de desinformación política afectar el sentido del voto popular. Sobre esto, el Plan no arroja luz y guarda silencio. Por lo demás, y en la línea de precisión conceptual que propone el Plan, sería preciso hacer una mejor delimitación de la desinformación frente a fenómenos similares, como la propaganda, la comunicación partidista o la mala información involuntaria y ampliamente diseminada, que también son monedas de uso corriente hoy en día. El Plan adolece, en fin y como ocurre con frecuencia en otras iniciativas comunitarias, de inconcreción en alguno de sus puntos (por ejemplo, en la sugerencia de trasladar el vigente régimen electoral sobre jornada de reflexión, publicación de encuestas…al mundo online) y confía, seguramente en exceso, en los resultados que puede ofrecer la autorregulación de actores relevantes, como las plataformas online o los medios de comunicación.

 

  1. Y sin embargo, puede funcionar. Porque, para empezar, constituye un acierto reconocer la existencia del problema (la desinformación en las campañas electorales), conferirle importancia, advertir los efectos corrosivos que puede tener para la democracia y reaccionar, de forma abierta y decidida, frente a lo que constituye una injerencia indiscutible e inaceptable de una potencia estatal, empeñada en socavar el proyecto europeísta. En segundo lugar, el Plan constituye una serie de acciones que guardan una razonable coherencia interna, y persisten en la decisión política de la Unión de abordar la lucha contra la desinformación desde un enfoque pluralista, de implicación de una variedad de actores implicados (y no exclusivamente desde la acción de los poderes públicos), y con preferencia por las opciones de cooperación, educación y autorregulación, frente a una regulación, que se desearía evitar o retrasar, por las complejidades y riegos que implica, todo lo posible. Igualmente merece una valoración positiva, en tercer lugar, el énfasis en la necesidad de cooperación y colaboración entre los Estados Miembros, toda vez que si bien las elecciones de 2019 son al Parlamento Europeo, la organización de las mismas es asunto nacional y que, por otra parte, el fenómeno de la desinformación es, al mismo tiempo, local y global. Por último, y no es cuestión menor, el Plan también se construye alrededor de compromisos previos, de diferente valía pero en ningún caso desdeñables, como los alcanzados con plataformas online, como Facebook, Google y Twitter, en el Código de conducta sobre desinformación, que incluyen la adopción de medidas para que los botsno puedan confundirse con humanos, la publicación de informes anuales de cumplimiento o la colaboración con investigadores y estudiosos del fenómeno, o con distintas organizaciones y empresas de medios de comunicación para fortalecer las actividades de verificación de hechos (fact-checking), centradas en las próximas elecciones europeas.

 

  1. Así las cosas, y en un momento en el que el estado de forma de la Unión Europea no es precisamente esplendoroso, el Plan merece suerte, éxito y apoyo decidido por parte de estados, sociedades y ciudadanos. Porque es mucho lo que está en juego y también porque, al menos en este caso, no se puede decir que las instituciones comunitarias no hayan hecho su parte del trabajo.